张茉楠：五大新方案解决中国地方债务风险

　　不彻底改变中国政府的隐性担保制度，不尽快实现预算体制由收付实现制向权责发生制转变，建立财政资产负债管理体系，不实行隐性担保显性化，建立科学的风险分担制度，中国的财政金融风险不断上升的局面难以根本性改变

　　从根本上讲，债务的本质是对信用的过度透支，高债务无论对于哪一个国家都是跨不过去“悬崖”。因此，如何化解债务风险也成为世界各国的头等难题。

　　当前，中国债务金融风险不断上升，而解决思路似乎主要是按照“去杠杆”、“去债务”的方式，但伴随而来的却是实体融资成本的大幅上升和整个社会流动性的结构性紧张。事实上，治病必须对症下药，有针对性的提出系统性解决方案。

　　无论地方政府的规模是大是小，集中还款风险都近在咫尺。从资金结构来看，地方政府贷款中54%的期限在5年以上，2011年到2015年期间，大量地方债将进入还本付息期，2010年底地方政府性债务余额中，2011年、2012年到期偿还的占24.49%和17.17%，2013年至2015年到期偿还的分别占11.37%、9.28%和7.48%，2016年以后到期偿还的占30.21%。

　　从债务分布来看，政府负有偿还责任的债务在2011年和2012年到期较多，这直接导致地方政府这两年还本付息压力较大。根据模型预测，2014年以后，地方政府出现资金缺口（地方可支配收入－地方支出－还本付息）。即使考虑到借新还旧，即部分资金缺口可由银行新增信贷进行弥补，2015年后将会出现绝对资金缺口（地方可支配收入+新增债务融资-地方支出-还本付息）。

　　从债务负担来看，2013年、2014年地方政府债务负担最沉重，随着平台融资集中到期，未来两年到期债务规模增长更快，而财政收入增幅则难以大幅提升，届时地方政府以及融资平台将面临更大还本付息的压力。

　　因此，当前在控制增量的同时，必须对债务总量进行优化，采取“标本兼治，疏堵结合”化解债务风险，除了推出市政债之外，我们提出五大新方案：

　　第一，就资产方而言，可考虑存量资产注入。将地方政府存量资产，比如路桥、隧道、水厂等，划拨给相应的投资集团，纳入投融资集团的固定资产。

　　第二，成立地方“坏账银行”。建议成立地方“坏账银行”主要负责地方债和不良资产处置，其购入不良资产应采取债务重组的方式进行处置，可以对外转让。建立基础设施产权交易市场，完善地方政府投资项目的退出机制，以便于地方退出部分国有股权，盘活地方政府融资平台资产，通过资产证券化等金融运作手段为新项目筹集资金。

　　第三，设立公共收益特别账户。可以考虑将部分城投债转为市政收益债，将公用事业类的城投债定位为市政收益债，并在地方政府预算中设立特别账户，进而从根本上降低政府融资对社会融资，特别是实体部门融资需求的挤出。

　　第四，构建土地受让金管理和储备制度，编制地方政府资产负债表。一是土地出让金收入经法定程序，可由土地储备机构、地方财政局、税务局及资产经营公司设置财政专户，保证收入及时纳入管理和储备机制内，其他部门不得私设账户。二是以实现财政支出责任配置与财政收入筹集能力相适应为目标，建立完善土地征收绩效评价体系。三是对地方政府的土地受让，全国人大以及审计署必须发挥监督和审计的作用，加大审查和执法力度。四是编制地方政府资产负债表，提高地方预算透明度。中长期来看，各级政府应编制完整的资产负债表。政府财政统计和预算报告应披露有法律效力的担保所导致的或有负债。

　　第五，打破政府隐性担保体制。事实上，从制度成因上看，地方债务不受约束的扩张也与政府的隐形担保体制息息相关。政府隐性担保实际上是政府信用的一种使用，由于地方政府对融资成本不敏感，这使得地方政府债务变成一种低风险、高收益的资产，从而实体经济从融资市场挤出，加剧了产业结构的扭曲，导致“国进民退”。

　　2008年国际金融危机以来，以地方政府为主导的投资扩张，使得对资金有饥渴症的地方政府通过表外贷款、银行间债务融资等形式与其对接，大量资金流向了地方融资平台和政府驱动投资的行业，造成资源的严重错配。尤其值得重视的是由于各级政府间偿债职责不清、事权界限不明，一旦累计债务风险超过地方财政的承受能力，势必逐级向上转嫁偿债风险，直接危及中央财政安全，而这也是2014年中央经济工作会议强调省区市政府要对本地区地方政府性债务负责任的重要原因。

　　由此可见，不彻底改变中国政府的隐性担保制度，不尽快实现预算体制由收付实现制向权责发生制转变、建立财政资产负债管理体系，不实行隐性担保显性化，建立科学的风险分担制度，中国的财政金融风险不断上升的局面难以根本性改变。

　　（作者系中国国家国际经济交流中心副研究员）

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